東府辦〔2020〕16號

東莞市人民政府辦公室關(guān)于進一步加強

土地收儲整備工作的指導(dǎo)意見

各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），市府直屬各單位：

　　為貫徹落實切實拓展與優(yōu)化城市發(fā)展空間，全力打造“灣區(qū)都市、品質(zhì)東莞”，全面參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，加強土地收儲整備市級統(tǒng)籌和規(guī)劃引領(lǐng)，經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見。

　一、統(tǒng)一思想、深化改革，構(gòu)建土地收儲整備新格局

　　（一）總體目標

　　加強政府土地收儲整備，是拓展城市發(fā)展空間的重要路徑，是優(yōu)化重構(gòu)資源布局的有力支撐。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)全面推進的背景下，為支撐我市拓展城市發(fā)展空間、推動城市高質(zhì)量發(fā)展，必須加大市級統(tǒng)籌力度，強化規(guī)劃引領(lǐng)作用，規(guī)范補償和利益共享，逐步解決資源配置權(quán)和規(guī)劃權(quán)分散下沉的現(xiàn)狀制約，構(gòu)建市級主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局。

?。ǘ┛傮w思路

　　1．市級主導(dǎo)，全力推進。區(qū)分市鎮(zhèn)收儲整備重點區(qū)域，劃定市土地儲備中心重點收儲整備地塊，簡化鎮(zhèn)街主導(dǎo)項目的審批程序，鼓勵市鎮(zhèn)聯(lián)合收儲實現(xiàn)市鎮(zhèn)共贏，全面加大政府收儲整備土地力度。

　　2．規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌管控。加強規(guī)劃宏觀管控，集中重點地區(qū)規(guī)劃編制和審批權(quán)限，高質(zhì)量整合連片用地優(yōu)先布局公共設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目，優(yōu)先保障政府收儲整備地塊的指標規(guī)模和規(guī)劃需求。

　　3．分類收儲，多管齊下。鼓勵大片區(qū)連片收儲，針對司法拍賣處置地、低效閑置用地、政府主導(dǎo)城市更新項目等用地類型分類實施整備措施。

　　4．利益平衡，共享發(fā)展。明確“基礎(chǔ)補償+增值共享”的補償和利益共享思路，規(guī)范收儲整備補償和利益共享標準，統(tǒng)籌平衡區(qū)域補償價值差異，充分調(diào)動各方積極性。

　　5．綜合保障，強化支撐。加大公共政策、規(guī)劃、資金、稅收等資源要素投入和保障，鼓勵社會參與，建立容錯糾錯機制，鼓勵改革創(chuàng)新。

　二、強化統(tǒng)籌、優(yōu)化管理，完善土地收儲整備工作機制

?。ㄒ唬┙∪耙粋€平臺，兩級聯(lián)動”土地收儲整備管理機制

　　進一步完善和加強市級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)街實施的兩級工作機制。市土地儲備中心統(tǒng)一承擔全市土地收儲整備工作，建立全市統(tǒng)一的土地儲備庫。各鎮(zhèn)街政府依市土地儲備中心委托負責組織實施本轄區(qū)內(nèi)土地收儲整備工作，應(yīng)當設(shè)立專職機構(gòu)或指定工作機構(gòu)承擔具體工作，接受市土地儲備中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。

　　市自然資源局負責全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和考核全市土地收儲整備工作，負責全市集體土地征收和國有土地收回、收購、置換等工作的政策指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

　　市城市管理綜合執(zhí)法局負責全市國有和集體土地上房屋征收工作的政策指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

　　市軌道交通局負責協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和考核TOD范圍內(nèi)土地收儲工作。

　　市財政局負責管理和監(jiān)督土地收儲整備資金。

　　各功能區(qū)管理機構(gòu)根據(jù)相關(guān)政策要求，統(tǒng)籌推進轄區(qū)內(nèi)土地收儲整備的具體工作。鼓勵功能區(qū)探索開展大片區(qū)土地收儲整備，結(jié)合實際建立“功能區(qū)統(tǒng)籌、屬地包干、利益平衡”的土地收儲整備新模式。

?。ǘ┙∪屑壷鲗?dǎo)、市鎮(zhèn)聯(lián)合、鎮(zhèn)街主導(dǎo)三種模式的土地收儲整備運作機制

　　土地收儲整備工作分市級主導(dǎo)、市鎮(zhèn)聯(lián)合、鎮(zhèn)街主導(dǎo)三種模式進行。其中，軌道交通站點周邊土地收儲整備運作機制按照《東莞市軌道交通站點周邊專項儲備管理辦法》（東府〔2018〕29號）、《東莞市人民政府關(guān)于印發(fā)東莞市軌道交通站場周邊土地綜合開發(fā)及站場綜合體建設(shè)實施細則的通知》（東府〔2018〕86號）及相關(guān)政策執(zhí)行。

　　1．強化市級主導(dǎo)收儲整備模式。將市統(tǒng)籌的軌道站點TOD綜合開發(fā)區(qū)及所有軌道站點TID地塊、沿江海山湖萬里生態(tài)美麗廊道等為核心的市重大空間廊道和節(jié)點、重大公共配套設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)平臺、重大城市治理修復(fù)區(qū)域、重大土地儲備區(qū)域、重點城市更新單元及周邊用地等納入土地收儲整備重點地區(qū)。在重點地區(qū)內(nèi)，由市土地儲備中心在各區(qū)域劃出與市財政投資價值相當?shù)氖諆φ麄渲攸c地塊，其中TID地塊全部納入收儲整備重點地塊，以市級主導(dǎo)方式開展收儲整備。由市土地儲備中心編制實施方案，經(jīng)市政府審定后由市土地儲備中心統(tǒng)籌指導(dǎo)屬地鎮(zhèn)街具體落實并監(jiān)督實施；土地收儲整備資金由市鎮(zhèn)共同出資或一方單獨出資，收儲整備后的土地作為市級儲備土地，由市土地儲備中心主導(dǎo)供地，土地出讓收入扣除計提資金、相關(guān)稅費、土地收儲成本等資金后，由市、鎮(zhèn)按照一定規(guī)則進行分成，具體分成規(guī)則另行制定。

　　2．創(chuàng)新市鎮(zhèn)聯(lián)合收儲整備模式。重點地區(qū)內(nèi)其他土地、市鎮(zhèn)聯(lián)合統(tǒng)籌的軌道站點TOD綜合開發(fā)區(qū)土地（TID地塊除外），可以市鎮(zhèn)聯(lián)合的方式開展收儲整備。由市土地儲備中心會同屬地鎮(zhèn)街編制實施方案，經(jīng)市政府審定后由市土地儲備中心統(tǒng)籌指導(dǎo)屬地鎮(zhèn)街具體落實并監(jiān)督實施；土地收儲整備資金由市鎮(zhèn)共同出資或一方單獨出資，收儲整備后的土地作為市級儲備土地，由市土地儲備中心與屬地鎮(zhèn)街協(xié)商供地，土地出讓收入扣除計提資金、相關(guān)稅費、土地收儲成本等資金后，由市、鎮(zhèn)按照一定規(guī)則進行分成，具體分成規(guī)則另行制定。

　　3．優(yōu)化鎮(zhèn)街主導(dǎo)收儲整備模式。重點地區(qū)之外的土地、市鎮(zhèn)聯(lián)合統(tǒng)籌的軌道站點TOD綜合開發(fā)區(qū)土地（TID地塊除外），可以采取鎮(zhèn)街主導(dǎo)的方式開展收儲整備。由屬地鎮(zhèn)街編制實施方案并具體實施；土地收儲整備資金由屬地鎮(zhèn)街全額出資，收儲整備后的土地納入市土地儲備庫，由屬地鎮(zhèn)街主導(dǎo)供地，土地出讓收入經(jīng)市級扣除計提資金后全部歸屬地鎮(zhèn)街所有。鎮(zhèn)街主導(dǎo)收儲整備工作中需要規(guī)劃、指標、資金等政策支持的，可申請轉(zhuǎn)為市鎮(zhèn)聯(lián)合收儲整備。

　（三）健全量化標準、獎懲結(jié)合的土地收儲整備考核機制

　　各鎮(zhèn)街是承擔收儲整備具體工作、落實收儲整備方案、執(zhí)行收儲整備計劃的責任主體。按照不宜收儲區(qū)域（建成區(qū)、河流及溝渠、基本農(nóng)田、森林公園等）面積占各鎮(zhèn)街行政區(qū)域面積的比例，劃分檔次對鎮(zhèn)街的收儲整備任務(wù)進行考核。根據(jù)考核結(jié)果，綜合運用規(guī)劃、計劃、資金等手段落實獎懲措施，在規(guī)劃用途改變、容積率調(diào)整、土地供應(yīng)計劃、土地儲備專項債券額度分配等方面予以傾斜。

　三、系統(tǒng)謀劃、有序?qū)嵤?，加強?guī)劃管控與引導(dǎo)

　（一）科學(xué)編制土地儲備規(guī)劃和計劃。由市土地儲備中心牽頭，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃（國土空間規(guī)劃批準實施前以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃為準，下同），組織編制土地儲備五年中期規(guī)劃、三年滾動計劃和年度土地儲備計劃，統(tǒng)籌土地收儲整備規(guī)模、空間布局和實施時序，確?？茖W(xué)管理、統(tǒng)籌有序。土地收儲整備工作要嚴格按照土地儲備規(guī)劃、計劃執(zhí)行。土地儲備五年中期規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的專項規(guī)劃管理，經(jīng)市政府批準后，指導(dǎo)鎮(zhèn)街（園區(qū)）在編制鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中充分考慮土地收儲整備需要，落實年度收儲計劃及土地收儲的相關(guān)工作。年度土地儲備計劃報市政府批準、報省備案后，將年度土地儲備任務(wù)下達各鎮(zhèn)街執(zhí)行。經(jīng)備案的年度土地儲備計劃不得擅自調(diào)整，由于土地市場調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因確需調(diào)整的，每年中可調(diào)整一次并按原程序報批備案。年度土地儲備計劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，并納入考核。

?。ǘ﹥?yōu)先保障公共服務(wù)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項目用地。土地儲備規(guī)劃和計劃應(yīng)優(yōu)先落實公共服務(wù)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項目用地，通過設(shè)施連片共建、互補共享等方式，探索經(jīng)營性項目配建公共設(shè)施或由建設(shè)主體承擔配套公共設(shè)施建設(shè)義務(wù)，實現(xiàn)公共設(shè)施規(guī)模效益與合理統(tǒng)籌，保障和改善民生，全面提升城市服務(wù)水平。大力保障產(chǎn)業(yè)項目落地，嚴控工業(yè)保護線內(nèi)項目調(diào)整為非工業(yè)用途，鼓勵分宗建設(shè)的舊工業(yè)項目用地合宗連片，促進產(chǎn)業(yè)用地新業(yè)態(tài)混合用途綜合開發(fā)，拓展整體產(chǎn)業(yè)空間，加強對實體經(jīng)濟的扶持引導(dǎo)，全面支撐產(chǎn)業(yè)立市、產(chǎn)城融合。

　　（三）加強土地用途規(guī)劃調(diào)整管控。以規(guī)劃調(diào)整審批為抓手，嚴格管控非經(jīng)營性用地調(diào)整為經(jīng)營性用地、經(jīng)營性用地提高容積率等規(guī)劃調(diào)整情形。規(guī)劃調(diào)整涉及前述情形的，在報市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議前，應(yīng)先報市自然資源局審核同意（政府已收儲地塊調(diào)整規(guī)劃、TOD范圍內(nèi)地塊及城市更新地塊除外）。本意見下發(fā)后的新增出讓用地，在簽訂出讓合同時原則上應(yīng)當明確約定出讓期限內(nèi)需要改變合同約定土地用途的，由政府按原批準用途評估價有償收回建設(shè)用地使用權(quán)。

　（四）進一步強化規(guī)劃管理的支持保障作用。國土空間規(guī)劃的編制、實施應(yīng)當充分考慮土地收儲整備需要，合理安排規(guī)劃用途、開發(fā)強度、配套要求等，以土地利用年度計劃差別化管理為手段，加大市級土地資源統(tǒng)籌力度。探索經(jīng)營性用地規(guī)劃指標區(qū)間管控或留白制度、公共設(shè)施用地和產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃指標區(qū)間放權(quán)管控制度，全面支持政府主導(dǎo)的土地收儲整備。在滿足公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境容量承載力的前提下，市級儲備土地、軌道交通TOD綜合開發(fā)地區(qū)享有規(guī)劃用途、開發(fā)強度、配套要求等規(guī)劃要素調(diào)整和年度計劃指標優(yōu)先權(quán)，提升儲備土地綜合價值。

　四、甄別情形、分類實施，創(chuàng)新土地收儲整備實施路徑

?。ㄒ唬┕膭畲笃瑓^(qū)連片收儲整備。鼓勵以大片區(qū)連片方式實施土地收儲整備，將整個大片區(qū)歸并整合為一個收儲整備單元，整體規(guī)劃、集中配套、有序開發(fā)，實現(xiàn)土地綜合效益最大化。大片區(qū)內(nèi)實行整體核算，各權(quán)利主體按土地面積比例，以統(tǒng)籌統(tǒng)分、逐宗補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)增值共享。在用地指標、規(guī)劃要素調(diào)整、財稅支持及工業(yè)保護線調(diào)整等方面給予適當傾斜。

?。ǘ┘訌姽兄破髽I(yè)和機關(guān)事業(yè)單位低效用地的收儲整備。進一步盤活市屬企業(yè)、鎮(zhèn)屬企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位等公有制單位的低效土地與老舊低效物業(yè)，由市土地儲備中心開展專項調(diào)查摸底，建立臺賬，由主管部門配合土地收儲整備部門按照市政府批準的年度任務(wù)計劃完成資產(chǎn)收回，交市土地儲備中心納入土地儲備庫。本意見下發(fā)后，行政機關(guān)、事業(yè)單位和市鎮(zhèn)屬企業(yè)處置土地資產(chǎn)的，主管部門應(yīng)當先征求市土地儲備中心意見。

　（三）加強司法拍賣處置土地的收儲整備。進一步加強與司法機關(guān)的溝通銜接，主動參與司法拍賣，鼓勵市鎮(zhèn)聯(lián)合或鎮(zhèn)街主導(dǎo)通過司法拍賣方式收儲整備土地，給予土地收儲整備部門一定的價格磋商權(quán)。簡化收儲處置手續(xù)，在滿足司法處置程序、足額繳納稅費的前提下，市自然資源局、市土地儲備中心可憑法院生效裁判文書、《收回國有土地使用權(quán)批復(fù)》與競得人直接辦理土地收儲和不動產(chǎn)注銷登記手續(xù)。

　　（四）加強鎮(zhèn)屬企業(yè)經(jīng)營性閑置土地的收儲。對鎮(zhèn)屬企業(yè)名下的經(jīng)營性閑置土地，可由鎮(zhèn)街以自愿為原則轉(zhuǎn)為市鎮(zhèn)聯(lián)合收儲，依法配置新的規(guī)劃條件后重新供地。涉及掛靠或私下轉(zhuǎn)讓等情形的，可先由鎮(zhèn)屬企業(yè)與掛靠方、受讓方依法解除掛靠或轉(zhuǎn)讓協(xié)議、理順權(quán)屬關(guān)系。必要時應(yīng)當啟動訴訟程序，在維護雙方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上解決歷史遺留問題。

?。ㄎ澹┕膭畛鞘懈马椖考{入收儲整備。鼓勵將部分重要城市更新用地納入收儲整備范圍，在城市更新專項規(guī)劃中予以落實。積極探索通過政府收儲整備、鎮(zhèn)村合作、市屬企業(yè)土地整備開發(fā)等政府主導(dǎo)方式實施改造，鼓勵各類改造主體在城市更新項目中提供形狀規(guī)整、具備一定規(guī)模的土地交由政府收儲整備。對于采取政府主導(dǎo)方式實施或無償提供收儲整備土地的城市更新項目，在規(guī)劃調(diào)整、指標配置、簡化審批等方面給予一定政策傾斜。

　五、保障權(quán)益、共享發(fā)展，完善補償和利益共享機制

?。ㄒ唬┩晟蒲a償和利益共享機制。尊重發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，明確“基礎(chǔ)補償+增值共享”的補償和利益共享機制。根據(jù)現(xiàn)有政策和標準，對土地及地上建（構(gòu)）筑物、附著物做公平合理補償，同時以增值共享等方式實現(xiàn)利益共享，分享城市發(fā)展成果。以貨幣統(tǒng)一核算，鼓勵采用貨幣、物業(yè)、股權(quán)等多種形式落實收儲整備補償和利益共享，豐富土地收儲整備補償手段。

?。ǘ┟鞔_補償和利益共享標準。區(qū)分規(guī)劃用途，對規(guī)劃為經(jīng)營性項目、產(chǎn)業(yè)項目、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目等的集體土地，進一步規(guī)范和明確收儲整備補償和利益共享標準，完善市、鎮(zhèn)、村三級共享機制。區(qū)分土地供應(yīng)方式，對國有已出讓土地，探索創(chuàng)新標定地價補償?shù)确绞剑M一步明確收儲整備補償和利益共享標準；逐步建立土地收儲整備市場化價格體系。

?。ㄈ┙y(tǒng)籌平衡補償價值差異。探索通過大片區(qū)連片收儲整備統(tǒng)籌補償、規(guī)劃統(tǒng)籌補償或增值收益調(diào)節(jié)金等方式，降低規(guī)劃、權(quán)屬等要素影響，統(tǒng)籌實施補償和利益共享。

?。ㄋ模┍Ｕ霞w經(jīng)濟發(fā)展和村民合理權(quán)益。集體經(jīng)濟組織納入收儲范圍的土地和物業(yè)應(yīng)分別作價。涉及土地的收益，納入集體土地款專戶管理。集體經(jīng)濟組織利用土地款發(fā)展投資型經(jīng)濟的，其投資收益在提留公積公益金、彌補經(jīng)營虧損后，可按集體資產(chǎn)管理辦法相關(guān)規(guī)定用于股東分紅。涉及物業(yè)的收益，原則上要求收儲方以物換物，保障集體物業(yè)面積不因土地征收而減少。在置換新物業(yè)期間造成集體租金收入暫時性減少的，由鎮(zhèn)街提出申請，經(jīng)市農(nóng)資管理部門審核后，允許在考評時作加回處理。所置換的高端物業(yè)，經(jīng)鎮(zhèn)街農(nóng)資管理部門審核，可按我市農(nóng)村集體經(jīng)濟最低一檔折舊率計提折舊。涉及農(nóng)村村民住宅或者村民經(jīng)營物業(yè)的，探索綜合措施給予公平合理補償，保障村民合法財產(chǎn)權(quán)益。

　六、強化支撐、多元聯(lián)動，提升綜合保障能力

　　（一）依法依規(guī)實施稅收優(yōu)惠保障。依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，由財政部門會同土地收儲整備部門、稅務(wù)部門共同確認稅收優(yōu)惠的情形，落實增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、契稅、城市維護建設(shè)稅等稅種以及國務(wù)院普惠性稅收減免相關(guān)優(yōu)惠政策。

?。ǘ┮胧袌隽α刻岣邔I(yè)化水平。探索引入測繪和監(jiān)理、不動產(chǎn)評估、評估督導(dǎo)、環(huán)境影響評估與污染防治、咨詢顧問、法律服務(wù)、談判服務(wù)等第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，提升土地收儲整備專業(yè)化水平。建立“評估+督導(dǎo)”機制，根據(jù)第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的履約考評、信用及相關(guān)報告?zhèn)浒盖闆r，建立機構(gòu)目錄進行評價和監(jiān)督管理。

　（三）允許社會力量參與儲備土地的整備和日常管理。儲備土地的前期開發(fā)整理和日常管理工作，可由土地收儲整備部門委托屬地鎮(zhèn)街或具有代建條件的市屬國有全資企業(yè)實施，或采取公開招投標的方式確定實施單位。近期不具備開發(fā)建設(shè)條件或潛在價值較高的政府儲備土地，可納入土地1.5級開發(fā)試點，以租賃方式由市屬國有全資或控股企業(yè)進行過渡性開發(fā)利用，加速土地預(yù)熱。

　（四）鼓勵探索創(chuàng)新。堅持解放思想、實事求是，按照“三個區(qū)分開來”的原則，對在推進土地收儲整備中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同牟取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。探索建立土地收儲整備工作容錯糾錯機制，堅決支持、保護和鼓勵敢于探索改革創(chuàng)新的擔當者，激發(fā)各級干部積極作為，營造寬松、寬容、和諧的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

　　東莞市人民政府辦公室

　　2020年3月2日

點擊查看政策解讀：《關(guān)于進一步加強土地收儲整備工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步完善土地收儲整備補償和利益共享機制的意見》的政策解讀