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關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)
中國(guó)東莞政府門戶網(wǎng)站      2015-09-11 00:57:29  來(lái)源: 本網(wǎng)
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東府辦〔2015〕94號(hào)


關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本

合作模式的實(shí)施意見(jiàn)

 

各鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處),市府直屬各單位:

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership,以下簡(jiǎn)稱PPP)模式有關(guān)精神,根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))、《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳省發(fā)展改革委人民銀行廣州分行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施意見(jiàn)的通知》(粵府辦〔2015〕44號(hào))等文件要求,經(jīng)市人民政府同意,結(jié)合我市實(shí)際,現(xiàn)提出如下實(shí)施意見(jiàn):

一、推廣PPP模式的總體要求和基本原則

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià),保證社會(huì)資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

(一)總體要求

按照中央和省委、省政府的決策部署,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,加快政府職能轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制,推廣PPP模式,引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給,盤活存量、用好增量,為我市在新常態(tài)下穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生注入新動(dòng)力,為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

(二)基本原則

1.政府引導(dǎo),市場(chǎng)運(yùn)作。政府向社會(huì)資本開(kāi)放部分基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目,通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作,將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)與社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合,提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

2.量力而行,注重實(shí)效。依據(jù)財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃,有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施,控制政府支出責(zé)任,防止加劇財(cái)政收支矛盾。從項(xiàng)目全生命周期分析比較,確保采用PPP模式后有效提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、降低項(xiàng)目成本。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),合作共贏。厘清政府與市場(chǎng)邊界,商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān),政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理分擔(dān)。通過(guò)推廣PPP模式,較好地平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng),社會(huì)資本獲得穩(wěn)定合理的長(zhǎng)期投資回報(bào),人民群眾享受到更好的公共服務(wù)。

4.誠(chéng)信守法,公開(kāi)透明。政府和社會(huì)資本依法開(kāi)展合作,保護(hù)各方合法權(quán)益,堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。依法充分披露項(xiàng)目信息,保障公眾知情權(quán),接受社會(huì)監(jiān)督。

二、規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目有序?qū)嵤?/STRONG>

(一)重點(diǎn)推廣PPP模式的領(lǐng)域

根據(jù)PPP模式的特點(diǎn),投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目,適宜采用PPP模式。PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、租賃-運(yùn)營(yíng)-移交(LOT)、購(gòu)買-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)(BBO)等。各單位應(yīng)優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績(jī)效管理的運(yùn)作方式,如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作方式不包括建設(shè)-移交(BT)類型。

項(xiàng)目提出單位應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)需要,優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制靈活透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目,積極推廣PPP模式,增強(qiáng)公共產(chǎn)品的供給能力。重點(diǎn)關(guān)注以下領(lǐng)域:

1.交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括公路、城市軌道交通、隧道、港口、內(nèi)河航運(yùn)設(shè)施等。

2.水利工程。包括水利樞紐、水源工程、堤防整治等。

3.市政公用設(shè)施。包括供水、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、園林綠化、公園配套服務(wù)、公共交通、道路橋梁、照明、停車設(shè)施等。

4.農(nóng)業(yè)設(shè)施。包括農(nóng)田水利、水土保持、糧食倉(cāng)儲(chǔ)、市場(chǎng)交易設(shè)施等。

5.社會(huì)事業(yè)。包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、旅游、文化、創(chuàng)業(yè)服務(wù)設(shè)施等。

6.生態(tài)環(huán)境保護(hù)。包括環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)、資源循環(huán)利用、污染治理等。

7.保障性安居工程。包括棚戶區(qū)改造、公共租賃住房等。

8.其他。包括能源、林業(yè)、科技等其他政府有責(zé)任提供并適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。

(二)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與我市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)

在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的,按照國(guó)家和省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)辦法執(zhí)行。非特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,參照本實(shí)施意見(jiàn)執(zhí)行。

1.基本概念?;A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織,通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

2.操作模式。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)可以采取以下方式:

(1)在一定期限內(nèi),政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),期限屆滿移交政府;

(2)在一定期限內(nèi),政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),期限屆滿移交政府;

(3)特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后,由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng);

(4)國(guó)家規(guī)定的其他方式。

3.操作流程。采取特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目,應(yīng)按照基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)辦法規(guī)定的流程進(jìn)行,依次審定特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案,依法選定特許經(jīng)營(yíng)者、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)、審批等手續(xù)?;A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)辦法沒(méi)有規(guī)定的,參照本實(shí)施意見(jiàn)執(zhí)行。

根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的,有關(guān)部門在進(jìn)行審核時(shí),應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容,優(yōu)化辦理流程,縮短辦理時(shí)限。

(三)科學(xué)合理篩選建立PPP項(xiàng)目庫(kù)

1.項(xiàng)目征集。由市財(cái)政局會(huì)同市發(fā)改局定期按已建項(xiàng)目、在建項(xiàng)目、新(改)建項(xiàng)目等分類向相關(guān)行業(yè)主管部門征集潛在PPP項(xiàng)目。市財(cái)政局會(huì)同市發(fā)改局對(duì)潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選,并報(bào)市政府審定后建立PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。市財(cái)政局負(fù)責(zé)將經(jīng)審定的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備信息上報(bào)省財(cái)政廳,由省財(cái)政廳匯總并建立全省項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。潛在屬市審批權(quán)限的新(改)建PPP項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目建議書階段提出項(xiàng)目運(yùn)作方式設(shè)想。

2.項(xiàng)目評(píng)估。對(duì)已納入PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的項(xiàng)目,項(xiàng)目提出單位在編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí),應(yīng)同步開(kāi)展項(xiàng)目物有所值研究。項(xiàng)目提出單位應(yīng)按要求向市財(cái)政局提交相關(guān)資料,由市財(cái)政局按照財(cái)政部提出的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證辦法等有關(guān)要求,對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展物有所值評(píng)估和財(cái)政承受能力論證,出具審核意見(jiàn)。新(改)建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案等資料;存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案等資料。市財(cái)政局出具的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證審核意見(jiàn)應(yīng)作為市發(fā)改局開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審查的前置條件之一。

物有所值評(píng)價(jià),是指與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較分析,確保項(xiàng)目全生命周期,采用PPP模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率,或者降低項(xiàng)目成本。

市財(cái)政局在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證時(shí),應(yīng)確保本級(jí)實(shí)施的PPP項(xiàng)目每年需從預(yù)算中安排的支出責(zé)任(包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等)不超過(guò)本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。

3.確定PPP項(xiàng)目庫(kù)。市財(cái)政局根據(jù)評(píng)估和論證情況,制定年度和中期項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃,并報(bào)市政府審定后建立PPP項(xiàng)目庫(kù)。

(四)公開(kāi)公平擇優(yōu)選擇合作伙伴

1.組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。已批準(zhǔn)納入PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目,可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)按《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))的有關(guān)要求,組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式選擇等內(nèi)容。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)將項(xiàng)目實(shí)施方案送市財(cái)政局,并由市財(cái)政局再次進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證。通過(guò)驗(yàn)證的,由項(xiàng)目實(shí)施單位會(huì)同市財(cái)政局報(bào)市政府審定;未通過(guò)驗(yàn)證的,可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證;經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的,不再采用PPP模式。

2.選擇合作伙伴。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)市政府批準(zhǔn)后,項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)和項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn),采取適宜的采購(gòu)方式,通過(guò)綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素,依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式,其中采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的,按照《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào))等規(guī)定執(zhí)行。

對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與PPP項(xiàng)目,進(jìn)行變相融資。

3.信息發(fā)布。項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)通過(guò)廣東省政府采購(gòu)網(wǎng)和東莞市政府采購(gòu)網(wǎng)同時(shí)發(fā)布項(xiàng)目信息、項(xiàng)目采購(gòu)信息、項(xiàng)目需求信息、項(xiàng)目采購(gòu)結(jié)果信息、項(xiàng)目合同文本等應(yīng)公開(kāi)內(nèi)容,但涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

4.合同簽署。項(xiàng)目采購(gòu)?fù)瓿珊?,?xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi),與中標(biāo)社會(huì)資本簽署經(jīng)市政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同,明確項(xiàng)目實(shí)施范圍及期限、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、功能和績(jī)效要求、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(屬于政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)管理范圍的應(yīng)當(dāng)執(zhí)行依法制定的政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià))、補(bǔ)貼及調(diào)整機(jī)制、接管預(yù)案(對(duì)公共安全或國(guó)防安全等造成威脅時(shí),政府應(yīng)強(qiáng)制接管)、到期處置、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決程序等核心內(nèi)容,并按規(guī)定公示。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)按《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))要求制訂合同文本,確保合同合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、明確劃分各方義務(wù)、有效保障各方合法權(quán)益。

(五)重諾履約確保PPP項(xiàng)目的執(zhí)行

1.設(shè)立項(xiàng)目公司。社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司,但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%。項(xiàng)目實(shí)施單位和市財(cái)政局應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和合同約定,按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司成立后,項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施單位重新簽署項(xiàng)目合同,或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

政府指定機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司,還應(yīng)與社會(huì)資本投資人簽訂股東合同,明確出資比例和方式、收益分配辦法、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)、退出安排以及公司章程重要條款等事項(xiàng)。項(xiàng)目合同、股東合同等應(yīng)報(bào)市財(cái)政局備案。正式合同約定的財(cái)政支出責(zé)任不得超出項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證確定的范圍。

2.項(xiàng)目履約管理。項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定,監(jiān)督社會(huì)資本履行融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等合同義務(wù),定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo),編制季報(bào)和年報(bào),并報(bào)市財(cái)政局備案,同時(shí)依法對(duì)外公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé),重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等。制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全的監(jiān)督,保障公共產(chǎn)品的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。

政府有支付義務(wù)的,項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)按合同約定和績(jī)效指標(biāo)直接或通知市財(cái)政局向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付費(fèi)用,并執(zhí)行約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款或懲處措施。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的,社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)按約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益。

3.項(xiàng)目修訂及違約處理。合同簽訂后,凡涉及政府出資或補(bǔ)貼、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等政府方權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性變更的,須經(jīng)市財(cái)政會(huì)同相關(guān)部門審核,并由項(xiàng)目實(shí)施單位會(huì)同市財(cái)政局報(bào)市政府審定后執(zhí)行。

項(xiàng)目實(shí)施單位、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按合同履行約定義務(wù)的,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任,包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項(xiàng)目合同等。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司嚴(yán)重違反項(xiàng)目合同約定,威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給或重大公共利益的,政府有權(quán)要求項(xiàng)目實(shí)施單位或政府指定臨時(shí)機(jī)構(gòu)接管項(xiàng)目,直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序。臨時(shí)接管項(xiàng)目所產(chǎn)生的一切費(fèi)用,將根據(jù)合同約定,由違約方單獨(dú)承擔(dān)或由各責(zé)任方分擔(dān)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)的臨時(shí)接管費(fèi)用,可從其應(yīng)獲終止補(bǔ)償中扣減。

4.爭(zhēng)議解決。政府和社會(huì)資本投資人應(yīng)盡量考慮周全項(xiàng)目全生命周期內(nèi)可能引發(fā)爭(zhēng)議的情況,在所涉合同中約定爭(zhēng)議解決條款。發(fā)生爭(zhēng)議或糾紛時(shí),雙方應(yīng)盡量友好協(xié)商解決。對(duì)無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng),可依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟。為維護(hù)公共安全和公共利益,除法律規(guī)定或另行約定外,爭(zhēng)議期間雙方應(yīng)保障項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

5.項(xiàng)目中期評(píng)估。項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估,重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性,及時(shí)評(píng)估存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),制訂相應(yīng)措施,并報(bào)市財(cái)政局備案。市財(cái)政局會(huì)同行業(yè)主管部門按有關(guān)規(guī)定開(kāi)展中期績(jī)效評(píng)價(jià)。

6.項(xiàng)目移交。政府和社會(huì)資本合作期滿或發(fā)生合同提前終止情況時(shí),項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組,并按合同約定的移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)組織開(kāi)展項(xiàng)目性能測(cè)試、驗(yàn)收、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)交割、登記入賬等工作,妥善做好項(xiàng)目移交。如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致合作提前終止時(shí),應(yīng)及時(shí)做好接管,保障公共利益不受侵害。項(xiàng)目移交完成后,市財(cái)政局應(yīng)會(huì)同相關(guān)職能部門組織對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),并按相關(guān)規(guī)定公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開(kāi)展PPP模式管理工作決策參考依據(jù)。

三、切實(shí)履行財(cái)政管理職能

(一)建立投資回報(bào)機(jī)制

市財(cái)政局要牽頭會(huì)同市發(fā)改局和相關(guān)職能部門,按照有關(guān)政策法規(guī)要求,扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和合理收益的,可通過(guò)政府付費(fèi)等方式給予適當(dāng)補(bǔ)貼,并從補(bǔ)貼建設(shè)向補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)變。市財(cái)政局和項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù),綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素,建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制,完善政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度,廣泛聽(tīng)取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門意見(jiàn),確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。除最低需求風(fēng)險(xiǎn)外,政府補(bǔ)貼不得承諾社會(huì)資本回報(bào)水平。市財(cái)政局要將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級(jí)政府預(yù)算,在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府依法獲得的國(guó)有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)。

(二)加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

在運(yùn)用PPP模式時(shí)要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的負(fù)擔(dān)。建立完善公共服務(wù)成本管理和會(huì)計(jì)制度,將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等,按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算,納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃,在政府財(cái)政報(bào)告中進(jìn)行反映和管理,并向市人大或其常委會(huì)報(bào)告。要選擇適宜PPP模式的融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目進(jìn)行改造,化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。改造項(xiàng)目應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。要依法嚴(yán)格控制政府各類或有債務(wù),嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔(dān)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。除法律另有規(guī)定外,項(xiàng)目實(shí)施單位、市直各部門以及各鎮(zhèn)街(園區(qū))不得以任何方式提供擔(dān)保。市財(cái)政局要按省財(cái)政廳要求,組織定期向省財(cái)政廳報(bào)送本區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目目錄、財(cái)政支出責(zé)任情況、財(cái)政承受能力評(píng)估指標(biāo)等,供省財(cái)政廳匯總統(tǒng)計(jì)全省PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任,對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督。

(三)做好項(xiàng)目監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)

市財(cái)政局要加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督檢查,依法處理采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。督促行業(yè)主管部門,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、收費(fèi)價(jià)格的監(jiān)管,建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系,構(gòu)建事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制,將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤,并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù),確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。同時(shí),績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。具體績(jī)效評(píng)價(jià)辦法由市財(cái)政局會(huì)同行業(yè)主管部門另行制定。

四、健全推廣PPP模式的保障機(jī)制

(一)建立協(xié)同管理機(jī)制

市各有關(guān)部門要按照職能分工負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作,加強(qiáng)對(duì)市推廣PPP模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。市財(cái)政局要牽頭負(fù)責(zé)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流,完善協(xié)同管理機(jī)制,統(tǒng)籌做好市級(jí)PPP項(xiàng)目全生命周期管理工作,加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)街(園區(qū))PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)控。各行業(yè)主管部門,要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn),積極運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù),探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。稅務(wù)、審計(jì)、質(zhì)監(jiān)、發(fā)改、監(jiān)察等部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。如有必要,可引入社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、評(píng)估、組織和管理等咨詢及輔助工作。

(二)簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程

減少項(xiàng)目審批環(huán)節(jié),建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制。項(xiàng)目合同簽署后,可并行辦理必要的審批手續(xù)。有關(guān)部門不得在現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)以外增設(shè)其他審批環(huán)節(jié),對(duì)實(shí)施方案中已明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查,切實(shí)簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批手續(xù)。

(三)強(qiáng)化財(cái)力保障

研究設(shè)立我市PPP引導(dǎo)、扶持基金,支持PPP項(xiàng)目獲得融資,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。穩(wěn)步擴(kuò)大PPP項(xiàng)目試點(diǎn)范圍,加大財(cái)力保障力度,將PPP項(xiàng)目前期支出足額納入市本級(jí)財(cái)政預(yù)算,促進(jìn)PPP項(xiàng)目扎實(shí)有效推進(jìn)。大力支持PPP示范項(xiàng)目建設(shè),積極爭(zhēng)取中央、省的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

(四)多種方式保障項(xiàng)目用地

實(shí)行多樣化土地供應(yīng),保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途;建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押,土地使用權(quán)性質(zhì)不變,待合同經(jīng)營(yíng)期滿后,連同公共設(shè)施一并移交政府;實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的,應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目,以租賃方式取得土地使用權(quán)的,租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。政府以土地作價(jià)出資或者入股方式參與PPP項(xiàng)目的,應(yīng)當(dāng)以市人民政府作為出資人,制定作價(jià)出資或者入股方案,經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

(五)加強(qiáng)政策宣傳和人才培養(yǎng)

各行業(yè)主管部門應(yīng)加大宣傳力度,增進(jìn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí),形成良好的社會(huì)氛圍。鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)積極參與項(xiàng)目建設(shè),提供法律、財(cái)務(wù)、咨詢等專業(yè)服務(wù)。著力加強(qiáng)PPP模式實(shí)施能力建設(shè),建立PPP專家?guī)?,并積極開(kāi)展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn),加快形成政府、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制,建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。

五、鼓勵(lì)鎮(zhèn)街(園區(qū))積極推廣PPP合作模式

鼓勵(lì)鎮(zhèn)街(園區(qū))參照上述實(shí)施意見(jiàn)積極推廣PPP合作模式,消化存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。市級(jí)主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)街(園區(qū))的業(yè)務(wù)指導(dǎo),規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施的工作流程,加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)街(園區(qū))PPP項(xiàng)目的宣傳推介,提升PPP模式的實(shí)施效果。加大對(duì)鎮(zhèn)街(園區(qū))開(kāi)展PPP項(xiàng)目的資金扶持力度,對(duì)于PPP項(xiàng)目的前期費(fèi)用支出按照一定比例給予補(bǔ)助,協(xié)助鎮(zhèn)街(園區(qū))申請(qǐng)中央、省的PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。對(duì)于在規(guī)模、數(shù)量、實(shí)效等方面推廣PPP項(xiàng)目成績(jī)突出的鎮(zhèn)街(園區(qū)),市財(cái)政將在配置上級(jí)政府債券發(fā)行指標(biāo)時(shí)給予政策傾斜。市財(cái)政局應(yīng)統(tǒng)籌做好鎮(zhèn)街(園區(qū))政府債務(wù)管理和PPP推進(jìn)工作,引導(dǎo)和促進(jìn)鎮(zhèn)街(園區(qū))有效防范PPP項(xiàng)目的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),確保財(cái)政健康穩(wěn)健運(yùn)行。

附件:PPP項(xiàng)目操作流程簡(jiǎn)圖.xls

東莞市人民政府辦公室

2015年9月10日



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