東府辦〔2021〕6號

東莞市人民政府辦公室關于全面做好

政府債務管理工作的實施意見

各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會），市府直屬各單位：

　　為嚴格防范政府債務風險，切實加強我市政府債務管理，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)國家和省關于加強地方政府債務管理的規(guī)定，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、總體要求

　　深入貫徹落實國家和省關于加強地方政府債務管理各項規(guī)定，按照明確責任、規(guī)范管理、疏堵結合、防范風險、公開透明的管理原則，構建舉借有度、償還有方、管理有序、監(jiān)管有力的政府債務監(jiān)管體制，堅決遏制隱性債務增量，確保政府性債務規(guī)模合理、風險可控、使用規(guī)范，促進全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　（一）明確責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得轉(zhuǎn)嫁給政府償還。各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）是其轄區(qū)政府債務責任主體，切實做到誰借誰還、風險自擔。

　　（二）規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)?？刂疲瑖栏裣薅ㄕe債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，落實規(guī)范管理各項要求。

　　（三）疏堵結合。建立規(guī)范的政府舉債融資機制，依法適度舉債，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展籌集必要資金。嚴格限制各部門、各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）在規(guī)定渠道以外違法違規(guī)舉債。

　　（四）防范風險。建立債務風險預警機制，落實債務償還責任，妥善處理在建項目后續(xù)融資，切實防范和化解財政金融風險。

　　（五）公開透明。公開政府債務重要事項信息，完善向人大報告內(nèi)容，接受社會各界監(jiān)督，改進債務管理工作。

　　二、明確政府債務管理責任

　　（一）明確責任主體。各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）是其轄區(qū)政府債務管理的責任主體，政府主要負責同志是本地區(qū)政府債務管理的第一責任人。市政府對全市政府債務管理實行統(tǒng)一領導，對全市政府債務規(guī)模控制、債券申報額度確定、各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）債務限額確定以及違規(guī)舉債責任追究實施決策管理。市政府債務管理領導小組和政府投融資工作領導小組嚴格落實國家和省的工作部署，統(tǒng)籌領導和組織政府債務管理，強化政府投融資工作規(guī)范實施。

　　（二）明確監(jiān)管職責。財政部門是全市政府債務的歸口管理部門，負責統(tǒng)一管理全市政府債務，包括管理政府債務的舉借、支出與償還、監(jiān)督債務資金使用情況、開展政府債務的統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控、組織化解債務風險等工作，協(xié)同發(fā)展改革部門統(tǒng)籌做好全市政府專項債券項目儲備。發(fā)展改革部門負責政府投資計劃管理和項目審批，牽頭落實全市政府專項債券項目庫建設，全市政府專項債券項目儲備，指導各部門、各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）做好政府專項債券項目儲備工作。市考評辦、市委組織部門負責將政府債務作為一項硬指標，納入政績考核。審計部門負責依法加強對政府債務的審計監(jiān)督，促進規(guī)范和完善債務管理，提高資金使用效益。金融工作部門負責對口協(xié)調(diào)商業(yè)金融機構，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，規(guī)范參與和支持政府投融資項目。銀保監(jiān)部門負責加強監(jiān)管和正確引導，制止金融機構等違法違規(guī)提供融資。人民銀行負責政府債務在銀行、證券、保險業(yè)和金融市場的統(tǒng)計調(diào)查。各有關部門要切實履行職責，加強協(xié)調(diào)配合，全面做好地方政府債務管理各項工作。各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）參照上述做法落實相關責任分工。

　　三、健全地方政府舉債工作機制

　　（一）規(guī)范地方政府舉債審批權限。劃分政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及財政部門舉借，不得通過包括融資平臺在內(nèi)的任何企事業(yè)單位舉借。全市統(tǒng)一在省政府確定的政府債務額度限額內(nèi)依法舉借債務。政府債務的形式為政府債券。政府債券分為一般債券和專項債券。一般債券納入一般公共預算償還，必要時可通過調(diào)入政府基金和國資預算資金償還。專項債券使用項目對應的政府基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。除財政部門外，行政機關和承擔行政職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位不得舉借任何債務。其他事業(yè)單位舉借債務必須報本級主管部門和財政部門審核，由本級政府審批，相關債務不納入政府性債務管理，由舉債單位自行承擔全部償債責任。

　　（二）實行政府債務余額限額控制。全市政府債務余額實行限額管理。年度政府債務限額等于上年政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調(diào)減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。市、鎮(zhèn)兩級政府債務余額均不得突破各自的限額規(guī)模。

　　（三）明確政府債券申報審批程序。市財政部門根據(jù)上級工作要求，及時組織開展市、鎮(zhèn)兩級申報年度政府債券工作，匯總?cè)姓畟l(fā)行需求，上報省財政廳。省財政廳下達全市新增政府債券額度后，由市財政部門綜合市、鎮(zhèn)兩級政府的債務風險、財力狀況以及實際投資需求等，制定具體分配和使用方案，經(jīng)市政府審定后，報市人大常委會批準。各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會）可結合實際情況，參照市的做法，明確新增政府債券的審批管理程序。

　　（四）夯實政府新增債券的全鏈條工作。加強政府債券全鏈條工作是做好政府債券增量管理的基礎和支撐。明確職責分工，協(xié)調(diào)推進政府新增債券管理的各項工作。發(fā)展改革部門充分發(fā)揮項目管理中作用，建立債券項目儲備庫，做好項目儲備庫日常管理，與市財政投資建設項目年度投資計劃、市財政三年優(yōu)先保障計劃以及近期行動計劃做好銜接，常態(tài)化推進政府新增債券相關工作，積極深入挖掘符合政府債券要求的項目。各行業(yè)主管部門嚴格對照新增債券發(fā)行要求，謀劃本領域的債券項目儲備，做好項目前期基礎工作，扎實準備新增債券發(fā)行有關資料。財政部門充分發(fā)揮在新增限額分配、項目融資收益平衡、債券發(fā)行和風險管理等方面的作用，會同各有關部門對照項目清單，科學審核并提出新增債券項目的資金額度需求。鼓勵引入第三方機構參與專項債券發(fā)行準備工作，提高專項債券發(fā)行的質(zhì)量和效率。

　　四、完善債務資金使用管理

　　（一）規(guī)范債券資金使用。政府一般債券資金只能用于公益性資本支出和適度償還存量政府債務，不得用于經(jīng)常性支出，不得用于違規(guī)修建樓堂館所和國家明確禁止的其他項目。專項債券資金要嚴格限定用于發(fā)債對應的具體項目，不得用于平衡預算和其他項目。

　　（二）債券收支納入預算管理。將當年新增的一般債券、專項債券分別納入一般公共預算、政府性基金預算的收入預算。將政府存量債務的還本付息、債務資金安排的支出、PPP項目和承擔公益性項目企事業(yè)單位的財政補貼、注入資本金等，按資金性質(zhì)分別納入一般公共預算、政府性基金預算的支出預算。單獨設置預算報表債務附表，完整反映政府債務的“借、用、還”情況。

　　（三）完善向人大報告內(nèi)容。市、鎮(zhèn)兩級財政部門在向同級人大或其常委會報告時，應將債券資金編列到具體項目，重點說明預算安排舉借的債務是否合法合理，是否有審慎的償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，以及債券限額分配情況、債務項目建設情況等重要事項。

　　（四）實行債務信息公開。經(jīng)本級人大或其常委會批準的市、鎮(zhèn)兩級債務相關情況及表格，均應當在批準后20日內(nèi)由本級財政部門向社會公開。財政部門主要公開本級政府債務總體情況，并對重要事項作出說明。

　　五、保障債務按期償還

　　（一）切實履行償債責任。按照“誰舉債、誰償還、誰承擔責任”原則，區(qū)別落實償還責任。一般債務和專項債務等政府債務納入預算管理，政府負有償還責任，應制定償還計劃和落實償還資金來源，及時按照償還計劃籌措財政性資金足額償還。

　　（二）建立債務風險應急處置機制。各級政府對其舉借的政府債務各自承擔相應的償還責任，制定債務風險應急處置預案，建立債務違約責任追究機制。如果出現(xiàn)償債困難時，要通過壓縮一般性支出、處置可變現(xiàn)資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金確保債務償還。各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）確實無法償還政府債務的，要及時報市政府并抄送市財政部門。

　　六、嚴格債務風險預警

　　（一）實施債務風險預警機制。市財政部門參照財政部和省財政廳的債務風險評估指標，結合各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）一般債務、專項債務、綜合財力等情況，評估各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。風險預警結果作為確定各鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）債務限額及新增債務的主要依據(jù)。

　　（二）建立債務風險通報機制。市財政部門要及時將鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）政府債務風險情況通報本級各政府債務監(jiān)管職能部門。各監(jiān)管職能部門在黨政考核、項目立項、信貸管理等方面加強管理、從嚴控制，配合做好相關信息共享工作。

　　七、規(guī)范開展政府投融資工作

　　（一）推廣運用政府和社會資本合作模式。積極響應國家政策導向，實施政府和社會資本合作模式（PPP），由社會資本承擔項目建設和運營，通過特許經(jīng)營、“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。各有關部門負責價格和質(zhì)量監(jiān)管，達到公共利益最大化。立足經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，優(yōu)先在污水治理、垃圾處理領域推行PPP模式，逐步在基礎設施和公用事業(yè)領域推廣運用PPP模式，促進投資主體多元化，推進重點公益性項目建設。PPP項目投資者或項目公司通過市場化方式舉債并承擔償債責任。

　　（二）以經(jīng)營城市理念為指引探索實施創(chuàng)新投融模式。轉(zhuǎn)變財政直投、財政兜底等傳統(tǒng)思維，深化政府投融資體制機制改革創(chuàng)新，加強投資項目整體規(guī)劃，通過合理保障非經(jīng)營性項目的資金需求，挖掘經(jīng)營性項目的潛在收益，創(chuàng)新多種投融資模式，實現(xiàn)項目支出與資金來源的整體平衡。對經(jīng)營性項目，以管控建設項目關聯(lián)的土地、物業(yè)、收費權等為主要抓手，按照市場化原則和路徑，強化統(tǒng)籌匹配，提升資源價值，做到項目收益與投融資支出相平衡。

　　八、堅決防止新增政府隱性債務

　　（一）遏制新增各種形式的政府隱性債務。強化源頭管控，硬化預算約束，嚴禁通過政府債券以外方式直接或者間接舉債，切實增強政府隱性債務管理成效。市、鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）開展政府投融資創(chuàng)新，嚴格把握國家、省對政府隱性債務的工作要求，堅持市場化原則，不得以任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債、變相為政府舉債，或者形成新的政府隱性債務。各級政府按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不得承擔投資者或項目公司的償債責任，不得固化政府支出責任。

　　（二）妥善化解存量隱性債務。嚴格按照省的工作要求，大力盤活資金資產(chǎn)，加大力度化解存量政府隱性債務。按照省確定的進度要求，嚴格落實政府隱性債務化解方案，切實結合項目特點，探索多種有效方式，有序推進存量政府隱性債務化解工作。

　　九、建立考核問責機制

　　（一）加強監(jiān)督問責。強化督查和審計監(jiān)督的力度，進一步完善黨政領導干部政績考核體系，切實把政府債務作為一項硬指標納入政績考核。嚴格執(zhí)行考核問責機制，對超限額舉債、變相新增政府隱性債務等行為，按照“誰舉債、誰負責”原則，穿透監(jiān)管、終身問責、倒查責任，嚴格按照預算法、預算法實施條例等法律法規(guī)規(guī)定以及中央關于化解地方政府隱性債務風險的管理要求，嚴肅追究相關責任人員的責任。

　　（二）加強人大對政府債務的監(jiān)督。健全人大審查監(jiān)督工作制度，建立市政府向市人大報告地方政府債務管理情況制度，采取年度報告、專題報告和日常通報相結合方式，促進地方政府債務管理常態(tài)化、規(guī)范化，強化債務管理工作的長效監(jiān)督機制。

東莞市人民政府辦公室

2021年1月15日