東莞市人民政府關(guān)于創(chuàng)新體制機制加快

軌道交通建設(shè)發(fā)展的若干意見

各鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處),市府直屬各單位:

軌道交通建設(shè)是完善基礎(chǔ)設(shè)施配套、改善群眾出行條件、緩解城市交通擁堵、促進綠色低碳發(fā)展、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動城市經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略舉措;以公共交通優(yōu)先為導(dǎo)向的站場周邊土地綜合開發(fā)(下稱“TOD綜合開發(fā)”)是充分利用軌道站場核心優(yōu)勢、提高土地集約利用、優(yōu)化城市空間布局、籌集軌道建設(shè)資金、提升軌道服務(wù)水平的有效途徑。為進一步理順軌道交通工程建設(shè)、資金籌措、綜合開發(fā)、運營管理等工作,現(xiàn)就創(chuàng)新體制機制加快軌道交通建設(shè)發(fā)展提出如下意見:

一、發(fā)展軌道交通的重要意義、總體目標和基本思路

(一)充分認識軌道交通建設(shè)的重要意義

軌道交通工程是我市一項重大的民心工程、發(fā)展工程、提升工程,是有效緩解交通擁堵、解決群眾出行困難的必然選擇,是推進節(jié)能減排、促進城市綠色發(fā)展的重要舉措,是優(yōu)化城市空間布局、提升城市總體品質(zhì)和加速城市發(fā)展進程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各級各部門要進一步強化“建設(shè)軌道交通就是建設(shè)城市、發(fā)展軌道交通就是經(jīng)營城市、運營軌道交通就是改善民生”的思想意識,舉全市之力、聚全民之智,統(tǒng)籌謀劃,創(chuàng)新機制,同舟共濟,合力推動軌道交通工程建設(shè)、運營管理、綜合開發(fā)等各項工作,促進我市軌道交通事業(yè)長遠可持續(xù)發(fā)展。

(二)重點明確軌道交通建設(shè)的總體目標

緊抓軌道交通建設(shè)大發(fā)展、大跨越的機遇,以省、市重大軌道交通項目的規(guī)劃建設(shè)為契機,主動對接廣州、深圳兩大核心城市,著力打造“內(nèi)聚、強心、外聯(lián)”的軌道交通網(wǎng)絡(luò),探索“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”等開發(fā)模式,為我市融入粵港澳大灣區(qū)城市群、全面提升城市品質(zhì)、在更高起點上實現(xiàn)更高水平發(fā)展提供有力支撐。軌道交通建設(shè)近期目標:2020年前建成莞惠城際東莞段,佛莞城際東莞段,穗莞深城際東莞段;開工建設(shè)贛深客專東莞段,深茂鐵路東莞段,中南虎城際東莞段,城市軌道1號線一、二、三期,2號線三期等項目;加快推進中心城區(qū)軌道普速線、濱海灣新區(qū)軌道加密線、穗莞深軌道快線、3號線與深圳11號線快速聯(lián)系的規(guī)劃論證工作,適時啟動建設(shè)規(guī)劃編制工作。軌道交通建設(shè)遠期目標:2030年前建成贛深客專東莞段,深茂鐵路東莞段,中南虎城際東莞段,城市軌道1號線一、二、三期,1號線支線,2號線三期,3號線一期;開工建設(shè)穗莞深軌道快線、城市軌道4號線、中心城區(qū)軌道普速線及其他經(jīng)批準建設(shè)的軌道交通項目。TOD綜合開發(fā)總體目標:加快虎門高鐵站、東莞站、東莞西站、黃江北站、東莞東站、松山湖北站、濱海灣站等TOD綜合開發(fā)試點工作,有序推進其他軌道站點TOD綜合開發(fā),重點完善全市軌道站點配套設(shè)施建設(shè),積極打造一批軌道站場綜合體(下稱“TID”)及“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”示范項目,進一步助力提升城市品質(zhì)、優(yōu)化城市發(fā)展形象、吸引人才落地生根發(fā)展。

(三)深刻領(lǐng)會軌道交通建設(shè)的基本思路

我市軌道交通建設(shè)發(fā)展堅持“政府主導(dǎo)、兩級聯(lián)動、市場運作”基本思路,具體遵循以下原則:

1.堅持優(yōu)先發(fā)展原則。把軌道交通擺在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要位置,將其作為提升東莞城市品質(zhì)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段,大力實施公共交通導(dǎo)向型開發(fā)模式,統(tǒng)籌城市布局和配套設(shè)施建設(shè),推進土地集約利用和綜合開發(fā),有效發(fā)揮軌道交通引導(dǎo)城市功能優(yōu)化作用。

2.堅持科學(xué)規(guī)劃原則。軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)符合城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,實現(xiàn)多規(guī)融合、協(xié)調(diào)推進,力爭軌道交通建設(shè)、市政設(shè)施提升、軌道交通物業(yè)開發(fā)、交通一體化接駁設(shè)施同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè),最大化發(fā)揮軌道交通綜合效應(yīng)。

3.堅持合力推進原則。突出政府在規(guī)劃、建設(shè)、運營、開發(fā)、投融資等方面的主導(dǎo)地位,強化各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)的支撐作用,科學(xué)梳理市,園區(qū)、鎮(zhèn)(街)兩級工作職責(zé),樹立全市“一盤棋”意識,充分調(diào)動各方積極性,整合資源,加強配合,促進軌道交通建設(shè)開發(fā)有序推進、協(xié)同發(fā)展、互利共贏。

4.堅持體制創(chuàng)新原則。在軌道交通的建設(shè)、運營、開發(fā)過程中,積極轉(zhuǎn)變觀念,著力推進投資、融資、經(jīng)營、運行、開發(fā)等方面的體制機制創(chuàng)新,按市場方式高效運作和規(guī)范操作,主動引進社會資金、先進技術(shù)和專業(yè)管理,努力實現(xiàn)軌道交通建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟效益和社會效益的最大化。

二、健全軌道交通建設(shè)開發(fā)工作機制

(一)進一步完善軌道交通建設(shè)開發(fā)工作體系

在原市軌道交通建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上,成立市軌道交通建設(shè)及TOD開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(下稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”),由市長任組長,分管副市長任副組長,分管副秘書長、市府辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門主要負責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組是全市軌道交通發(fā)展重大事項的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市軌道交通及TOD的規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)等各階段工作,負責(zé)協(xié)調(diào)解決全市軌道交通投融資、規(guī)劃建設(shè)、資源開發(fā)等工作重大問題。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室(下稱“市TOD軌道辦”),辦公室主任由市府辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔任,專職副主任由市發(fā)改局分管領(lǐng)導(dǎo)擔任,兼職副主任由市國土局、市規(guī)劃局、市住建局、市軌道公司分管領(lǐng)導(dǎo)擔任。市TOD軌道辦負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作,各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)、各單位涉及軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)相關(guān)事項均應(yīng)先報市TOD軌道辦研究協(xié)調(diào),重大事項由市TOD軌道辦報領(lǐng)導(dǎo)小組或市政府審定。

(二)進一步完善軌道交通建設(shè)開發(fā)工作機制

建立市TOD軌道辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與部門分工配合工作機制,領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作以市TOD軌道辦為主;同時建立成員單位聯(lián)絡(luò)員制度,各成員單位指定分管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室及聯(lián)絡(luò)員參與市TOD軌道辦日常工作。完善軌道交通建設(shè)開發(fā)會議機制,由市長組織召開領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議,主要討論軌道交通建設(shè)及TOD綜合開發(fā)重大決策性事項;由分管副市長組織召開全市軌道交通建設(shè)及TOD綜合開發(fā)工作會議,審議軌道交通建設(shè)及TOD綜合開發(fā)重大事項;由市TOD軌道辦組織召開日常辦公會或?qū)ｎ}協(xié)調(diào)會協(xié)調(diào)解決軌道交通建設(shè)、TOD綜合開發(fā)過程遇到的各類問題。

三、創(chuàng)新軌道交通項目資金籌措體制

(一)明確籌資目標方向

進一步理順政府財政的公共職能與市場主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能的關(guān)系,充分發(fā)揮市場機制在軌道交通項目籌融資中的重要作用,改變財政直接投資的傳統(tǒng)模式,構(gòu)建有系統(tǒng)規(guī)劃、有政府財政支持、有社會資本參與、有市場主體投資運營及管理、有項目投資回報的軌道交通籌融資體系,為后續(xù)軌道交通新線建設(shè)、運營、綜合開發(fā)提供穩(wěn)健的財務(wù)資金支持。

(二)加大籌資創(chuàng)新力度

堅持以政府出資、銀行融資為基礎(chǔ),進一步創(chuàng)新多元化融資方式,全方位籌措軌道交通建設(shè)資金。主動爭取國家、省專項建設(shè)基金,充分利用銀團貸款、融資租賃等常規(guī)融資手段,探索引入保險機構(gòu)資金、證券市場籌資、股權(quán)投資資金、政府債券等新型融資方式,有效推行PPP融資模式(含特許經(jīng)營),積極引入社會資本和專業(yè)公司參與軌道交通建設(shè)、運營與綜合開發(fā)。

(三)主攻籌資突破領(lǐng)域

重點加大“以地籌資”工作力度,按照“統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)投資與周邊土地綜合開發(fā)收益總體平衡”理念,對沿線土地同步規(guī)劃、提前控制、及早儲備,構(gòu)建以軌道交通建設(shè)帶動土地資源增值、以土地資源增值收益支持軌道交通建設(shè)的機制。不斷加快TOD綜合開發(fā)實施進度,著力提升TOD綜合開發(fā)工作成效,促進土地資源集約利用、城市功能優(yōu)化提升和軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

(四)拓寬籌資償付來源

設(shè)立市軌道交通建設(shè)發(fā)展專項資金,拓寬籌資渠道,歸集相關(guān)土地出讓收益、市鎮(zhèn)稅收分成、軌道站點接口資源使用資金等,用于軌道交通項目資本金投入、償還貸款本金和利息、軌道運營補虧及軌道交通站點周邊土地專項儲備等,積極滿足軌道交通工程建設(shè)、運營管理資金需要。

(五)降低籌資總體成本

在軌道交通規(guī)劃設(shè)計建設(shè)過程中,在確保運營安全和服務(wù)水平的前提下,通過強化項目規(guī)劃設(shè)計、簡化建設(shè)審批程序、優(yōu)化施工組織管理等措施,加快軌道交通工程建設(shè)進度,合理降低項目建設(shè)總體成本。對軌道交通工程建設(shè)、運營管理過程中涉及的相關(guān)稅費,符合國家政策有關(guān)規(guī)定的,可考慮依法實施減免;對涉及的政府性基金和行政事業(yè)收費優(yōu)惠,按國家、省統(tǒng)一的政策權(quán)限規(guī)定辦理。

四、加大軌道交通建設(shè)規(guī)劃管控力度

(一)加強站點地區(qū)規(guī)劃控制

軌道站點地區(qū)建設(shè)堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分期開發(fā)、資源控制原則,采取“一站一規(guī)劃”方式,結(jié)合周邊業(yè)態(tài)、區(qū)域交通、地下空間、土地利用等要素,組織編制TOD規(guī)劃,對TOD地區(qū)規(guī)劃范圍具有開發(fā)潛力地塊進行預(yù)期控制。對與TOD地區(qū)控制性詳細規(guī)劃有嚴重沖突的項目,已辦理用地批準的,可根據(jù)法定程序收回土地使用權(quán),并對原土地使用權(quán)人給予適當方式補償。

(二)加強綜合交通規(guī)劃銜接

在軌道交通工程實施之前,同步編制軌道站點周邊綜合交通銜接規(guī)劃,充分考慮國家鐵路、城際軌道、城市軌道與長途客運、城市公交、出租車、慢行系統(tǒng)等多種交通方式銜接,合理布局軌道站點周邊道路網(wǎng)絡(luò)、公交站場、停車場等交通配套設(shè)施,優(yōu)化換乘樞紐設(shè)置與換乘方式設(shè)計,與軌道交通工程同步完成實施,解決市民乘坐軌道交通“最后一公里”問題。

(三)加強地下空間規(guī)劃管理

軌道交通地下空間實行豎向分層立體綜合開發(fā)、橫向相關(guān)空間互相連通、地下交通與地下商城整合布設(shè)、地面建筑與地下工程協(xié)調(diào)配合的綜合利用方式。制定城市軌道交通沿線地下空間專項控制性詳細規(guī)劃,對地下空間的功能、規(guī)模和布局予以明確,對能夠與站點建設(shè)同步實施的地面建筑和地下空間開發(fā)進行同步規(guī)劃,使城市地下空間開發(fā)利用與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

五、提升軌道交通站場綜合開發(fā)實效

(一)完善開發(fā)機制

鼓勵軌道交通投融資主體單位積極參與土地開發(fā)建設(shè),在全市重大站點TOD綜合開發(fā)和共構(gòu)地塊綜合開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。積極建立TOD綜合開發(fā)“多層實施、利益平衡、社會共贏”機制,結(jié)合全市不同的TOD站點分類,采用市統(tǒng)籌、市鎮(zhèn)聯(lián)合統(tǒng)籌、鎮(zhèn)統(tǒng)籌等統(tǒng)籌方式,以及整體開發(fā)、分片開發(fā)、分散開發(fā)等實施模式,充分調(diào)動各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)、社會資本參與TOD開發(fā)建設(shè),落實TOD綜合開發(fā)建設(shè)主體,推動TOD綜合開發(fā)取得更好實效。

(二)加強土地儲備

根據(jù)軌道交通有關(guān)規(guī)劃和資金需求,由市TOD軌道辦會同市國土局、市規(guī)劃局、市土地儲備中心及屬地園區(qū)、鎮(zhèn)(街)劃定軌道站場周邊土地儲備范圍;由市土地儲備中心牽頭會同有關(guān)單位編制《軌道交通站點周邊土地專項儲備計劃》,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組或市政府審定后,由屬地政府和有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)進行落實,將擬收儲和完成前期開發(fā)的地塊統(tǒng)一納入市土地儲備庫。

(三)優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計

在TOD綜合開發(fā)過程中,要結(jié)合所在城市片區(qū)的功能定位,按照“零距離”換乘、一體化建設(shè)運營要求,以便利出行為目的,以軌道站點為核心,以TID建設(shè)為突破,科學(xué)組織出入口、換乘設(shè)施、步行系統(tǒng)、站場綜合體與城市生活服務(wù)設(shè)施,構(gòu)建軌道交通站場及相關(guān)設(shè)施布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道運輸功能與城市綜合服務(wù)功能有機銜接的一體化項目,打造集交通、商務(wù)、商業(yè)、文化、教育、居住為一體的城市功能區(qū),通過軌道交通系統(tǒng)引領(lǐng)城市發(fā)展,優(yōu)化城市布局,實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益。

(四)提高建設(shè)水平

作為城市發(fā)展的功能聚集區(qū)域,需高效集約、最大限度發(fā)揮土地開發(fā)增值效應(yīng)。在TOD綜合開發(fā)過程中,要充分挖掘軌道站場共構(gòu)地塊的開發(fā)潛力,可結(jié)合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地統(tǒng)籌、開發(fā)時序等條件,以配建軌道站場形式進行土地招拍掛,積極探索地下空間和地上空間使用權(quán)分割出讓方式,努力打造一批軌道站場綜合體及“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”示范項目。為最大化發(fā)揮軌道交通綜合效應(yīng),原則要求TOD范圍內(nèi)“三舊”改造項目由政府主導(dǎo)、整體統(tǒng)籌、連片開發(fā)。

(五)平衡綜合收益

按照“統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)投資與周邊土地綜合開發(fā)收益總體平衡”理念,市土地儲備中心、各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)等土地統(tǒng)籌單位在推進軌道交通站場周邊土地專項儲備工作時,在依法合規(guī)前提下,可以創(chuàng)新征地拆遷補償機制,具體編制TOD土地開發(fā)收益測算方案并報市TOD軌道辦審核。軌道站場周邊土地開發(fā)收益根據(jù)不同的收儲方式,按不同的比例進行市、鎮(zhèn)分成,其中,土地開發(fā)收益屬市部分全部劃入軌道交通建設(shè)發(fā)展專項資金,用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

六、提高軌道交通建設(shè)運營管理水平

(一)優(yōu)化軌道交通建設(shè)管理

軌道交通建設(shè)單位要緊密圍繞軌道交通建設(shè)任務(wù),以“時不我待、快速推進”的精神干勁,以“安全、質(zhì)量、工期、投資、文明施工”為控制目標,積極創(chuàng)新管理模式,切實加強過程管理,全面破解軌道交通建設(shè)難題,全力推進軌道交通建設(shè)進度,促使軌道交通項目早日建成并發(fā)揮經(jīng)濟社會效益。積極借鑒國內(nèi)先進軌道交通企業(yè)“一體化、專業(yè)化”管理經(jīng)驗,進一步完善我市軌道交通企業(yè)管理體制,爭取以更加嶄新的姿態(tài)、更加科學(xué)的管理模式,更好完成我市今后一段時期大規(guī)模、高強度的軌道交通建設(shè)、運營、經(jīng)營工作任務(wù)。

(二)提升軌道交通運營水平

軌道交通運營單位要創(chuàng)新軌道交通運營管理思路,不斷提升軌道交通運營水平。堅持安全至上、品質(zhì)為先的總體要求,提升運營服務(wù)標準、設(shè)備運維水平、城市名片形象,確保軌道交通運營的持續(xù)性、穩(wěn)定性和可靠性;堅持兼顧效益、經(jīng)濟節(jié)約的戰(zhàn)略定位,著力開展精細化管理,進一步開源節(jié)流、降本增效,打造軌道交通運營社會效益和經(jīng)濟效益相結(jié)合模式;堅持特色地鐵、人文地鐵的運營理念,將軌道交通作為展示東莞城市形象的重要窗口,重點加強車站氛圍營造和文明乘車引導(dǎo),充分展現(xiàn)東莞人文精神,助力東莞城市品牌提升。

(三)加強軌道交通設(shè)施保護

建立完善軌道交通設(shè)施保護管理機制,加強軌道交通設(shè)施保護的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督執(zhí)法等工作,劃定軌道交通沿線兩側(cè)保護區(qū)控制范圍并向社會公布,按控制保護區(qū)和特別保護區(qū)進行保護管理。對進入軌道交通保護范圍的建設(shè)施工、挖掘打井等行為進行嚴格審批,其設(shè)計、施工方案同步征求軌道交通建設(shè)單位意見,施工過程接受軌道交通運營單位的安全監(jiān)控。

七、完善軌道交通建設(shè)發(fā)展保障措施

(一)完善政策體系

進一步理順軌道交通建設(shè)開發(fā)投融資、土地儲備供應(yīng)、規(guī)劃設(shè)計研究、工程實施建設(shè)、TOD綜合開發(fā)等利益機制與法律關(guān)系,著力完善軌道交通建設(shè)開發(fā)系列政策文件,為軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)提供可靠的政策依據(jù)和法律、制度保障。

(二)優(yōu)化審批服務(wù)

各相關(guān)部門要進一步強化服務(wù)意識,按“特事特辦、急事急辦、簡化手續(xù)、提高效率”原則,對涉及軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營、開發(fā)等審批事項,開辟綠色通道,實行并聯(lián)審批、提前介入、限時辦結(jié)等工作機制,為加速軌道交通建設(shè)開發(fā)創(chuàng)造良好條件。

(三)落實征拆責(zé)任

軌道交通項目工程建設(shè)涉及的征地拆遷及相關(guān)補償工作(含臨時占地、搬遷補償?shù)?,由屬地園區(qū)、鎮(zhèn)(街)負責(zé),市政府與各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)簽訂軌道交通工程建設(shè)征收工作目標責(zé)任書,由屬地園區(qū)、鎮(zhèn)(街)組織實施。屬地落實征收工作列為各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)領(lǐng)導(dǎo)班子考核內(nèi)容之一。

(四)提供人才保障

認真貫徹落實《關(guān)于加強城市軌道交通人才建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕74號),集中解決制約軌道交通人才隊伍建設(shè)的突出問題,在人才引進、住房醫(yī)療、子女入學(xué)等方面向緊缺人才適當傾斜,強化物資和精神激勵,營造人才匯聚、落地生根的良好政策環(huán)境。

(五)培育關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)

抓住軌道交通建設(shè)的有利契機,充分發(fā)揮我市產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,研究制訂促進軌道交通關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施,鼓勵本地企業(yè)加快推進技術(shù)更新改造,積極參與軌道交通建設(shè)運營,推動我市軌道交通事業(yè)健康發(fā)展。

(六)營造輿論氛圍

各級宣傳部門要引導(dǎo)新聞媒體堅持正確的輿論導(dǎo)向,加強對軌道交通建設(shè)開發(fā)日常工作的正面報道,對突發(fā)事件快速反應(yīng)、積極配合、正面引導(dǎo),尤其要定期追蹤建設(shè)開發(fā)過程的熱點、難點問題,讓市民了解并參與到軌道交通建設(shè)開發(fā),爭取市民的理解和支持。

(七)確保落實成效

相關(guān)職能部門和園區(qū)、鎮(zhèn)(街)要進一步提升工作執(zhí)行意識,根據(jù)職責(zé)分工情況,加強協(xié)作,形成合力,抓緊落實各項工作措施,明確重點事項進度安排,切實將本意見落到實處。市委督查室、市府督查室將適時對各部門、各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)落實工作進行跟蹤分析、定期評估。

八、其他事項

此前有關(guān)規(guī)定與本意見不一致的,以本意見為準。

東莞市人民政府

2018年2月2日